A 3 años de la implementación del Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas, se hace cada vez más evidente la necesidad de contar con un protocolo de actuación específico con enfoque de género para el caso de mujeres desaparecidas. 

En el Perú, entre enero de 2020 y agosto de 2023, 43,543 mujeres fueron reportadas como desaparecidas. Son el 63% del total de denuncias por desaparición. A 3 años de la puesta en funcionamiento del (nuevo) Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas, que se lanzó el 15 de octubre del 2020, analizamos su implementación con un foco especial en la atención de casos de mujeres desaparecidas. A pesar de que se han podido identificar algunos esfuerzos puntuales, persisten serias deficiencias en la atención institucional de esta problemática, que podrían traducirse en obstáculos en el acceso a la justicia. 

El Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas se presentó como una serie de herramientas para mejorar la atención de casos de personas desaparecidas, que incluye el Registro Nacional de Personas Desaparecidas (RENIPED), el Portal de Personas Desaparecidas, la Línea 114 y el Sistema de Mensajería de Alerta Temprana de Emergencia (SISMATE). Sin embargo, desde el 2020 mantiene un defecto de origen: la falta de enfoque de género para la atención de casos de mujeres desaparecidas, quienes conforman casi dos tercios de las personas que son reportadas como desaparecidas, y que en su mayoría son niñas y adolescentes. 

Aunque en el Perú la desaparición no es un delito, esta puede encontrarse íntimamente vinculada con la comisión de delitos. En el caso específico de mujeres desaparecidas, ellas corren un alto riesgo de ser víctimas de trata de personas, violencia sexual o feminicidio. De acuerdo a la Defensoría del Pueblo, la única institución que mantiene un registro público sobre el vínculo entre desaparecidas y la comisión de uno de estos delitos, el 23% de las víctimas de feminicidio entre enero y julio de 2023 habían sido reportadas previamente como desaparecidas (22 de los 96 casos).  

Preocupadas por la persistencia de estas cifras y continuando con la campaña Búscalas, desde Amnistía Internacional y el Centro de la Mujer Peruana Flora Tristán hacemos este reporte para llamar la atención sobre la urgencia de contar con un sistema especializado a nivel nacional en la búsqueda de mujeres con enfoque interseccional.

A lo largo de estos 3 años, se han publicado iniciativas normativas de diferentes niveles, que, si bien han contribuido a que se siga abordando la desaparición de mujeres, no necesariamente han podido dialogar con todas las instituciones involucradas en el sistema. 

El avance más importante ha sido la publicación del Decreto Supremo 005-2022-MIMP, que en abril de 2022 modificó el Reglamento de la Ley 30364, Ley para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres y los integrantes del grupo familiar (en adelante ley contra la violencia de género), reconociendo la desaparición como un tipo de violencia basada en género. Esta modificación, que fue una de las principales recomendaciones de nuestro informe “Perú: Las Mujeres Que Nos Faltan. Recomendaciones al Estado para encontrarlas”, identificó claramente a las mujeres como una población en estado de vulnerabilidad al ser víctima de desaparición por particulares, brindando mayores herramientas a las y los funcionarios de los Centros de Emergencia Mujer (CEM). 

“Es el contexto normativo que nos permite visibilizar un problema público como son las mujeres desaparecidas, que en gran porcentaje están relacionadas con contextos de violencia, de trata de personas, de violaciones, e incluso en un contexto de feminicidio. Ahora, precisar que sin este contexto normativo antes no lo podíamos denunciar, ahora sí y podemos activar todos los protocolos con los diferentes operadores, como la policía y de justicia también.” 

Víctor Alex Ordinola Ordinola, coordinador (e) de la Subunidad de Gestión de los CEM, Programa Aurora, 01 de setiembre, 2023. 

Previamente los CEM ya habían incorporado en su Protocolo de Atención cómo responder frente a un caso de mujeres, niños, niñas o adolescentes desaparecidos, y habían modificado la Ficha de Registro de Casos, que desde 2021 incluye si es que la persona usuaria ha tenido algún antecedente de desaparición, y si se trataría de la misma persona agresora. De acuerdo a información brindada por el Programa Aurora, entre enero y agosto atendieron 188 casos de desaparición, 162 por la desaparición de una mujer (117 niñas o adolescentes). El 34% de las personas reportadas como desaparecidas ya se encontraban registradas como usuarias en algún CEM, pero no se cuenta con la información exacta de cuántas mujeres conforman ese grupo.  

En febrero de 2022, la Fiscalía de la Nación ya había dado un importante paso al emitir el Oficio Circular N° 001-2022-MP-FN. Este documento establece una serie de acciones a cumplirse para mejorar la respuesta fiscal una vez que se conozca de la posible comisión de un delito ante la desaparición de una mujer, niño, niña o adolescente. La investigación fiscal deberá estar orientada principalmente a la ubicación de la víctima, cumpliendo con su deber de informar a las familias. También debe incorporar los enfoques de género, interseccionalidad y derechos humanos en toda la investigación. Esto es muy importante, porque como documentó Amnistía Internacional y Flora Tristán, en muchos casos son las y los mismos familiares quienes asumen la búsqueda de sus mujeres, teniendo que recabar información de su paradero, impulsando la investigación y realización de diligencias frente a funcionarios que muchas veces deciden ignorar la gravedad de la situación que viven las familias. Sin embargo, preocupa que al entrevistar a la fiscal Marena Mendoza, coordinadora de las fiscalías especializadas en derechos humanos e interculturalidad y representante institucional ante la CFORDES, no tenía conocimiento de dicha directiva.  

Por otra parte, la creación de la Comisión Multisectorial permanente para el fortalecimiento del Sistema de Búsqueda de Personas Desaparecidas (Decreto Supremo N° 003-2022-IN), en mayo de 2022, también conocida como CFORDES, buscaba consolidar la articulación entre las instituciones involucradas en el Sistema de Búsqueda. La mayoría de las instituciones entrevistadas afirman que ha resultado ser un espacio provechoso para la comunicación y coordinación. Sin embargo, aquellas acciones conjuntas de mayor impacto, como la interoperabilidad de bases de datos – que la Policía pueda acceder a información de la persona denunciada como desaparecida en tiempo real, o que se pueda compartir las notas de alertas con otras instituciones públicas – o cambios normativos que contribuyan a optimizar la búsqueda aún no estarían en etapa de implementación.  

“En tiempo real la policía tiene acceso a RENIEC, por ejemplo. La idea es que también sea con otros servicios del Estado para poder establecer una ruta. Por eso estamos trabajando con MINSA y Migraciones, pero la idea también es que el MIMP entre en ese proceso, así como otros más que se puedan identificar. Pero en este momento no, no es que la policía pueda ingresar directo (a revisar si es que una mujer desaparecida ha sido víctima de violencia o usuaria del CEM).” 

Norma María Rojas Noriega, especialista en Derechos Humanos e Igualdad de Género de la Dirección de Derechos Fundamentales del Ministerio del Interior. Entrevista del 07 de septiembre de 2023. 

De la revisión de los planes de trabajo y entrevistas con sus integrantes1 se puede concluir que entre sus prioridades no están acciones específicas para la atención de mujeres que desaparecen.  

Ello preocupa sobre todo considerando que el “Diagnóstico sobre el fenómeno de la desaparición de personas en el Perú” (en adelante Diagnóstico), documento producido por el Ministerio del Interior y publicado en julio de 2023, nuevamente incide en que las mujeres, especialmente las niñas y adolescentes, son el principal grupo en riesgo por desaparición, y determina que entre los años 2020 y 2022 únicamente se habrían emitido 193 alertas de emergencia en el caso de mujeres desaparecidas víctimas de violencia. El número resulta desproporcional si lo contrastamos con las 36,336 mujeres reportadas como desaparecidas ante la Policía en el mismo periodo de acuerdo al RENIPED, y que el mismo estudio resalta que la violencia contra las mujeres representa el tercer delito con mayor vinculación en las denuncias por desaparición (20% de los casos considerados para el estudio fueron investigados por la comisión de delitos vinculados a violencia basada en género).  Es importante recordar que la situación de riesgo necesaria para la emisión de la Alerta de Emergencia en caso de mujeres desaparecidas víctimas de violencia, recaerá en buena cuenta sobre la evaluación que realice el policía que reciba la denuncia. Como lo denunciamos el 2021, el protocolo vigente pone énfasis en aquellas mujeres que ya han recurrido al Estado, lo cual puede dar lugar a arbitrariedades y a que en muchas oportunidades sus casos no sean considerados como situaciones de riesgo. De acuerdo al Programa Aurora, este seguiría siendo un reto.  

“Cuando no hay denuncias previas no se quiere activar la alerta de emergencia, eso también es un desafío para poder articular con la PNP. Además de ello, la policía no considera que, si bien es cierto puede que no haya denuncia interpuesta, puede que la familia sí haya percibido que la señora es víctima de violencia. Que no haya puesto denuncia es muy diferente y la familia conoce esos antecedentes.” 

Víctor Alex Ordinola Ordinola, coordinador (e) de la Subunidad de Gestión de los CEM, Programa Aurora, 01 de septiembre, 2023.

A tres años de la implementación del sistema, seguimos encontrándonos con un aparato estatal que no busca a las mujeres, y persisten dos de nuestras principales preocupaciones: la falta de una búsqueda célere, que considere el contexto de violencia en el que se encuentran las mujeres  día a día, y que por ende incorpore los enfoques de género, derechos humanos e interseccionalidad de manera transversal; y la falta de una respuesta interinstitucional, que reconozca las responsabilidades y posibilidades de acción de los diferentes actores que participan del sistema de búsqueda.  

La obligación de incorporar diferentes enfoques en la atención de casos, la existencia del Protocolo Interinstitucional para la atención de casos en situación de vulnerabilidad con acciones concretas a considerar, o las altas cifras de mujeres desaparecidas y los índices de violencia basada en género, no se toman en cuenta al examinar casos concretos.  

A pesar de conocer los instrumentos normativos, y de que sí hay reconocimiento de la situación de mayor riesgo de las mujeres en relación a los hombres, persisten aun estereotipos que finalmente afectan la investigación. Al hacer referencia a la desaparición de adolescentes mujeres, quienes han sido identificadas por el Diagnóstico como la población en mayor riesgo de desaparición, se cuestiona la situación. 

“Tenemos un promedio anual de 18,000 denuncias, pero ¿realmente desaparecen 18,000 personas? No están desaparecidas, se han fugado de su hogar”.  

Coronel PNP Jean Bergerot, Jefe de la División de Investigación y Búsqueda de Personas Desaparecidas. Entrevista 05 de setiembre de 2023 

Tampoco se estarían considerando realidades particulares, como la crisis humanitaria que ha llevado a miles de personas venezolanas a migrar a nuestro país, y que pone en situación de vulnerabilidad a las mujeres, en especial a aquellas en situación de irregularidad, quienes están aún más expuestas a redes de trata de personas o violencia sexual. ​​De acuerdo al Portal Estadístico del Programa Aurora, el 98.9% de los casos de personas desaparecidas atendidas en los CEMs entre enero y agosto de 2023 no tendrían nacionalidad peruana; sin embargo, al preguntar a la Policía sobre el abordaje de estos casos se hizo referencia a la atención a turistas. 

La situación se agrava si además tomamos en cuenta que el Sistema de Búsqueda aun no cuenta con una respuesta interinstitucional, y de alcance nacional. La División de Investigación y Búsqueda de Personas Desaparecidas de la PNP (DIVIBPD) reporta que logra encontrar al 88% de las denuncias que llegan a su división. Sin embargo, el nivel de especialización de esta unidad no está desconcentrado, pues esta es la división con personal más especializado a nivel nacional, lo cual le permite garantizar un alto nivel de efectividad en la búsqueda. No se observa lo mismo en otros establecimientos policiales. La DIVIBPD recibe el 2,5% del total de casos a nivel nacional, mientras que el 97.5% de denuncias son realizadas en otras dependencias. En el resto del país, la situación varía significativamente. De acuerdo al RENIPED, entre enero y agosto de 2023, el promedio de personas encontradas ha sido de 54%.2  

“La realidad también en otras regiones del país, van de la mano con situaciones logísticas. Por ejemplo, lo que nos mencionaban en Tacna es que la misma comisaría no tenía una movilidad para realizar la diligencia, tenía muy poco personal (dos personas) y no es suficiente para la cantidad de personas reportadas como desaparecidas. Intervienen con los pocos medios que tienen.” 

Isabel Ortiz, comisionada de la Adjuntía para los Derechos de la Mujer, Defensoría del Pueblo. Entrevista de 19 de setiembre de 2023 

“Con la línea 114 brindamos orientación para poner la denuncia y hacemos seguimiento. Se puede monitorear y hacer el contacto con otras comisarías, para verificar si es que se han cumplido con todas las diligencias, regularizando el tema si es que no se han hecho.” 

Coronel PNP Jean Bergerot, Jefe de la División de Investigación y Búsqueda de Personas Desaparecidas. Entrevista 05 de setiembre de 2023 

Desde la División se realizan esfuerzos para poder apoyar en los casos fuera de Lima, ya sea recibiendo llamadas desde la central 114 o a solicitud de las propias dependencias policiales en las acciones de búsqueda o apoyos adicionales; pero su actuar es limitado ante la falta de jurisdicción y competencia nacional. De acuerdo a la Defensoría del Pueblo, también se vería afectado el tiempo de respuesta. 

“La División de Búsqueda de Personas sólo tiene competencia en Lima. Lo que significa que cada vez que haya un caso complejo en otra región del país (…) se dispone la conformación de un grupo técnico que vaya a apoyar con la investigación a la región. 

El problema con estos grupos técnicos es que, primero, no se da en todos los casos. Segundo, que toma tiempo y lo que se requiere en desaparición es ganar tiempo para ubicar a la víctima con vida.”  

Isabel Ortiz, Defensoría del Pueblo. Entrevista de 19 de setiembre de 2023  

Se necesita también operativizar de manera eficiente la colaboración entre instituciones, tanto desde los CEMs, centros de salud, puntos de control migratorio, y empresas de telecomunicaciones privadas. Hemos tomado conocimiento que desde la CFORDES existen iniciativas que esperamos puedan concretizarse en el menor tiempo posible. 

Finalmente, otra gran preocupación es la ruptura que existe entre las carpetas policiales por desaparición y las fiscales una vez que se inicia la investigación por la posible comisión de un delito.  

“El Ministerio Público a nivel de investigación o juzgamiento no toma en cuenta la situación de desaparición. Incluso, ni siquiera figura la situación de desaparición en muchos expedientes de feminicidio. Lo cual da cuenta del desconocimiento de los operadores de justicia de la gravedad del hecho, no solamente que hay un delito que sancionar, sino también el contexto en el que se da, que no es tomado en consideración.” 

Isabel Ortiz, comisionada de la Adjuntía para los Derechos de la Mujer, Defensoría del Pueblo. Entrevista de 19 de setiembre de 2023 

No se podrá contar con información certera del fenómeno de la desaparición de mujeres hasta que se cuente con información sobre qué pasa después de la etapa policial. De momento, la única institución que cuenta con data al respecto es la Defensoría del Pueblo, que mantiene un registro mensual de los casos de feminicidio que involucran a una mujer que fue denunciada como desaparecida. 

Las cifras siguen demostrando que quienes desaparecen en nuestro país son principalmente mujeres. Es urgente la implementación de un sistema especializado a nivel nacional en la búsqueda de mujeres, que parta del reconocimiento de la violencia estructural que afrontan cada día, y que incluya un enfoque interseccional y territorial. 

Mejorar la capacitación, con enfoque de género y derechos humanos, de todos los funcionarios que participan en la recepción de denuncias e investigación de casos de desaparición de mujeres, tanto a nivel policial, como fiscal e incluido el personal de los CEM. Considerando la multiplicidad de herramientas y diligencias a su disposición para una respuesta célere, efectiva y eficaz, que resulte en la pronta ubicación de la persona desaparecida.  

En particular, se debe dotar a los efectivos policiales de todas las herramientas que se usan para la búsqueda de personas desaparecidas y que han sido desarrollado por sus divisiones especializadas como la DIVIBPD. Hace falta un cambio normativo que permita esta apropiación en diferentes regiones y que no solo se concentre en Lima. 

El Sistema de Búsqueda de Personas debe cumplir con la implementación adecuada y de alcance nacional de las cuatro herramientas que lo integran. Asimismo, desde los espacios de coordinación como la CFORDES, es necesario que se implementen acciones concretas para la asistencia interinstitucional, para la atención específica de los casos de mujeres desaparecidas, considerando las particularidades de cada territorio y su acceso a servicios. 

Es necesario que se continúe ahondando en las causas de la desaparición de mujeres, niñas y adolescentes de manera específica, al ser este un grupo en especial situación de riesgo. El desarrollo de esta información, desde los diferentes sectores y actores involucrados, podrá generar más y mejores estrategias de atención y prevención. 

Persistimos en la importancia de incluir categorías al RENIPED, empezando por el cruce de edad con género, lo cual permitirá saber qué cifra de niñas, adolescentes y mujeres adultas se encuentran en calidad de desaparición. También es importante que se incluya si los casos de mujeres ubicadas sin vida están relacionados con la comisión de un delito.  

Es importante que se identifique de manera organizada los casos que llegan a investigación fiscal precedidos de desaparición, de esa manera es posible saber el riesgo real en que las mujeres se encuentran. La data brindará información para prevenir los casos y mejorar la búsqueda de aquellas circunstancias de desaparición que estarían configurando un delito.  

Asimismo, es necesario que el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables asuma un compromiso con esta problemática, e impulse la transversalización del enfoque de género en la búsqueda de mujeres, niñas y adolescentes. Debiendo considerar, además de capacitación al personal encargado de la búsqueda, la asistencia técnica para la atención y derivación de información necesaria a la PNP.